北斗衛星導航系統作為國家重大時空基礎設施，是軍民融合的典型工程，涉及國家安全以及經濟社會建設的方方面面，關系到國內國外“千家萬戶”的種種利益，必然要求運用法治思維和法治方式進行建設。

　　近日，衛星導航立法院士專家座談會在京召開。會上，北京航空航天大學軍民融合政策法規研究中心主任楊君琳提出加快衛星導航立法的建議。

　　楊君琳認為，按照建設“法治北斗”的目標要求，應加快構建我國衛星導航的法規制度體系、法治實施體系、法治監督體系和法治保障體系，將北斗衛星導航建設、發展、推廣以及應用的每一個環節都納入法治軌道，保障國家衛星導航系統依法建設、依法管理、依法運行。

　　完成衛星導航條例起草工作

　　在談到我國衛星導航政策法規建設時，楊君琳介紹，黨中央、國務院、中央軍委和地方各級政府高度關注北斗衛星導航系統，相繼出臺了一系列促進和推進北斗衛星導航系統建設、發展、推廣、應用的政策制度。如2013年8月國務院發布《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》，明確將北斗應用作為國家重點培育的信息消費領域予以支持;2013年9月26日國務院辦公廳印發《國家衛星導航產業中長期發展規劃》，從國家層面對衛星導航產業的長期發展進行了總體部署，提出了相關政策法規方面的總體要求，為北斗產業發展提供了國家宏觀政策指導;2014年3月國務院辦公廳發布《關于促進地理信息產業發展的意見》，加快北斗衛星導航系統在民用領域的推廣應用和產業化發展，維護國家安全和利益。

　　政策先行，部門行業區域指導性文件相繼出臺。據介紹，2005年國家發改委、原國防科工委聯合發出《關于加速推進北斗導航系統應用有關工作的通知》;2007年國家發改委與原國防科工委聯合發布《促進衛星應用產業發展的若干意見》;2008年工信部出臺《衛星導航應用產業“十一五”投資指南》;2012年科技部發布《導航與位置服務科技發展“十二五”專項規劃》，對我國導航與位置服務科技發展進行了總體規劃，明確了發展目標、重點任務和保障措施;2013年農業部、財政部《2013年農業機械購置補貼實施指導意見》，將農業用北斗終端(含漁船用)列為精準農業設備，列入農業機械購置補貼目錄;2014年國家測繪地理信息局出臺《國家測繪地理信息局關于北斗衛星導航系統推廣應用的若干意見》。

　　此外，北京、上海、深圳、湖北等地區先后出臺了相關北斗衛星導航實施方案，提出各地區北斗政策法規建設的具體舉措。

　　衛星導航法規建設空白正在填補。楊君琳告訴《法制日報》記者，鑒于我國北斗衛星導航系統的特殊戰略地位，我國近年來已經同步啟動該領域的專項立法工作。根據2016年4月國務院辦公廳發布《國務院2016年立法工作計劃》，《中華人民共和國衛星導航條例》(以下簡稱《條例》)被列入“有關實施國家安全戰略維護國家安全的立法項目”。目前，由楊長風總設計師為組長、軍地20多個部門代表專家組成的起草工作組，經廣泛調研和座談研討，已基本完成《條例》的草案擬制工作。

　　據了解，《條例》是全面規范國家衛星導航系統的建設和應用管理以及規范外國衛星導航系統在中國境內應用管理的國防行政基本法規，也是實施軍民融合發展戰略、構建軍民融合式衛星導航法律制度的專項國防行政法規，同時又是構建軍民融合法律制度體系的重要組成部分。

　　立法仍嚴重滯后于技術發展

　　盡管我國衛星導航在法規制度建設上取得了一些成就，但仍處于立法嚴重滯后于技術的境地。其中，北斗系統缺乏配套的法治系統支撐是最大的痛點，未來法治體系不完善將成為制約北斗走向世界的重要瓶頸。

　　“單從立法上看，就存在著法規體系缺乏、頂層法規缺位、法規零散等問題，與依法治國以及北斗系統規范化建設、產業化發展的需要不相適應，而且也沒有構建出一個門類齊全、層級清晰、相互配套、和諧統一、科學合理的衛星導航法規制度體系。”楊君琳具體指出了以下幾方面的不足：

　　立法缺乏頂層設計。國家尚未對衛星導航法規體系的主要架構，與現行的國家法律、法規、軍事法規的關系，與衛星導航國際條約的關系以及有關衛星導航的配套法規制度等有明確的立法頂層設計。法規政策分散化、碎片化的矛盾仍比較突出，尚沒有形成合力。

　　立法存在空白。我國各級組織機構頒布的各類文件均未明確北斗衛星導航系統的法律地位，未對北斗導航的服務內容、質量標準、生產標準等作出明確統一規定。

　　管理模式尚未理順。當前衛星導航管理體制存在多頭管理、管理權責劃分不清等問題，在跨境、跨國應用管理等方面仍存在一定的模糊空間，在服務開通、數據傳輸、安全保護、頻譜信號保護等方面尚無法完全適應行業的需要。

　　“制定《條例》刻不容緩。”楊君琳認為，北斗系統的建設和管理需要政策法規保障，其應用和推廣離不開政策法規支持，北斗系統推進軍民融合深度發展也急需立法保障，而且開展國際發展與合作更需要國內立法支撐。

　　首先，北斗系統的建設和管理需要政策法規保障。北斗系統建設工程量大、涉及部門多、管理項目種類多而繁雜，因其具有技術性與專業性強的特征，因此對相關部門的管理與協作提出了較高的要求。如何確保對北斗系統進行高效而規范地管理，這就需要國家頂層法律、法規和政策性文件予以明確規定。

　　其次，北斗系統的應用和推廣也離不開政策法規支持。近年來，伴隨著北斗應用產業的迅猛發展，與之相關的政策法規相對滯后于產業的現象不斷顯現。北斗產業的發展既要扶持、也要規范，具體制定什么樣的政策能夠更好地幫助中國企業迎接挑戰、如何在國際競爭占據有利地位仍需要進一步研究;與此同時，如何制定合理政策、規避企業風險、營造良好的競爭與合作環境，也是下一步北斗應用領域政策法規制定需要關注的重點和要點。

　　再次，北斗系統推進軍民融合深度發展也急需立法保障。目前，北斗政策法規、標準知識產權等仍不健全、不配套、不銜接，造成“民參軍”“軍轉民”渠道不順暢，需要相關政策法律法規更好地指導和規范北斗軍民融合的建設、管理和應用。

　　最后，北斗系統開展國際發展與合作更需要國內立法支撐。隨著我國“一帶一路”倡議的深入推進，北斗技術和北斗產品將進一步與國際接軌，為了保障我國衛星導航技術能夠有效實現與其他衛星導航系統的兼容與合作，更好地走向國際市場，我們必須要遵循國際規則，制定相應的法律法規，為北斗在國際層面開展合作保駕護航。

　　盡早建設“法治北斗”制度體系

　　據了解，《條例》自列入國務院立法工作計劃以來，黨和國家、軍隊有關部門高度重視《條例》的起草工作，多次聽取相關情況匯報，在充分肯定研究起草成果的同時，強調“條例是國家立法，一定要站在國家的高度進行立法”。

　　一年多以來，起草工作組嚴格按照科學立法、民主立法、依法立法的要求，堅持問題導向，有序推進《條例》的立法工作。

　　《條例》起草工作從中國衛星導航的實際出發，梳理出中國衛星導航立法在體制機制、權限劃分、權利義務分配、責任明晰等方面面臨的問題，直擊阻礙衛星導航發展的體制痛點，著力解決影響衛星導航建設的制度難點，疏通制約RTK測量儀器等衛星導航應用的政策堵點，以確保條例真正能夠發揮應有的規范和引導作用。

　　對于建設“法治北斗”，楊君琳有自己的設想。在她看來，《條例》的最終出臺解決的只是有法可依的問題，從中國衛星導航長遠健康發展看，還必須以此為起點，盡早著手“法治北斗”建設之路。為此，必須緊貼北斗建設和應用的實際需要，從法規制度體系、法治實施體系、法治保障體系和法治監督體系全力建設“法治北斗”，最終形成科學合理、有序運行、高效權威的北斗衛星導航法治系統。

　　一是構建完善的北斗法規制度體系。完善衛星導航法規制度體系，要注重科學籌劃、加強頂層設計，堅持立法先行，盡快發布《條例》，相關配套規章同步進行，發揮立法的引領和推動作用，形成層次關系明晰、類別劃分合理、規范具體明確、規定詳細周密的衛星導航法規制度體系，解決衛星導航系統各個方面有法可依的問題。

　　二是構建高效的法治北斗實施體系。要堅持依法管理衛星導航系統，抓好各項法規制度的貫徹執行，明確各級機關各個部門的職責權限，完善法規制度貫徹執行的程序，嚴格責任追究和問責機制，著力提高衛星導航法規制度的執行力。同時，做好衛星導航涉法涉訴工作，尤其是要做好北斗涉外訴訟應對，運用司法手段維護好國家利益。

　　三是構建嚴密的北斗法治監督體系。北斗的建設、管理和應用，涉及十分復雜的權力主體和權利主體，相關法規制度的落實離不開有效的監督。要加強對北斗建設、發展、運用、推廣等各個領域、各個環節的權力監督，進一步強化法律對權力運行的監督，防止北斗建設管理中權力失范、權力腐敗;要突出對相關運營方和企事業單位執行法規制度的監督重點，加大監督力度，完善監督機制，提升監督能力;要加強對針對北斗的違法犯罪懲治力度，監督相關執法和司法機關依法履職盡責，以更加有力有效的法律監督促進形成嚴密的北斗法治監督體系。

　　四是構建有力的北斗法律保障體系。要面向北斗導航用戶，運用各種方式開展北斗法治宣傳教育，適時組織各種法治培訓，強化法治理念和法治素養。要激勵國內外衛星導航法治理論研究，有計劃、分步驟地開展衛星導航法治理論和實踐問題，廣泛開展衛星導航政策法規國際合作與學術活動，加大國際交流和法理斗爭力度，搶占全球衛星導航的戰略制高點和國際條約制定的話語權。建設北斗政策法規的智庫平臺，吸收精通國內法、國際法的高端綜合型衛星導航法律人才，開展衛星導航的戰略和政策導向的前瞻性、戰略性、創新性研究，支撐解決衛星導航各個階段各項工作面臨的各種法律問題，真正發揮法律保障作用。